Những biến đổi trong chính sách tỷ giá hối đoái ở Việt Nam hiện nay

Mấy năm gần đây, Ngân hàng Nhà nước (NHNN) thường có cam kết đảm bảo Việt Nam Đồng (VND) không mất giá quá 2 - 3% so với năm trước. Việc tuyên bố này tạo ra “neo danh nghĩa” cho VND. Theo “neo” này, thị trường đã có kỳ vọng về tỷ giá và mức rủi ro được xác định trước; các thông điệp được phát đi liên tục cùng với việc NHNN hấp thụ được một lượng dự trữ ngoại hối lớn cũng đã cho kết quả rất rõ ràng là VND được ổn định hóa cùng với uy tín của NHNN được khẳng định.

Trong điều kiện hiện nay, cùng với kinh nghiệm và uy tín của NHNN, có thể nhận định rằng, năm 2016, tỷ giá vẫn nằm trong tầm kiểm soát tốt; và việc chuyển sang một cơ chế điều hành tỷ giá mới từ đầu năm 2016 là cần thiết do yêu cầu thực tế đang đặt ra. Từ nội dung Quyết định số 2730/QĐ-NHNN ngày 31/12/2015 (sẽ nêu dưới đây), cho thấy NHNN đã đưa tỷ giá vào hệ thống giá cả nói chung ở Việt Nam hoạt động theo cơ chế thị trường thực sự hơn; và đặc biệt, cơ chế này cũng sẽ đưa các doanh nghiệp trong nước vào môi trường tỷ giá thị trường bình đẳng hơn và minh bạch hơn.

Tham khảo thêm các bài viết sau:

+ Hoạt động cho vay và hình thức cho vay cơ bản của ngân hàng

+ Các sản phẩm của ngân hàng và vai trò của sản phẩm ngân hàng thương mại

1. Tỷ giá và cơ chế chính sách tỷ giá hối đoái của Việt Nam của Việt Nam

1.1. Diễn biến chính sách tỷ giá hối đoái của Việt Nam gần đây

Có thể nhận thấy, tỷ giá hối đoái và các vấn đề liên quan trong vài năm gần đây và năm 2015 đã được NHNN kiểm soát tốt trên góc độ chủ động và phạm vi đủ rộng ở tầm vĩ mô. Hay có thể nói rằng, “VND trong tầm tay NHNN”, cho dù còn không ít trở ngại và thách thức.

Mặc dù cơ quan chức năng đã phát đi thông điệp duy trì mức giao động tỷ giá không quá 2% như các năm trước, nhưng trước diễn biến thực tế, NHNN đã tỏ ra linh hoạt hơn và mạnh dạn điều chỉnh tỷ giá VND ngay khi đồng Nhân dân tệ (CNY) phá giá vào tháng 8/2015.

 Những biến đổi trong chính sách tỷ giá hối đoái của Việt Nam hiện nay

Theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới (WB) qua Đ ồ thị 1, Đồ thị 2, sau một giai đoạn biến động tỷ giá vào tháng 8/2015, tỷ giá đã ổn định lại đáng kể và vào thời điểm cuối năm 2015, VND lại lên giá đôi chút (tức là tỷ giá VND so với Đô la Mỹ (USD) giảm), điều mà những năm trước không hề diễn ra. Thực tế, tình trạng dân mất niềm tin vào hệ thống ngân hàng hay vào VND như thời điểm 10/2010 đã không xảy ra.

Theo một số chuyên gia, một trong những nguyên nhân là do uy tín và năng lực can thiệp ngoại hối hay kinh nghiệm chính sách của NHNN được cải thiện hơn rất nhiều. Vào thời điểm cuối năm 2015, dữ liệu thống kê cho thấy, với cơ chế tỷ giá tương ứng, VND vẫn trong tầm kiểm soát; tuy nhiên, NHNN đã hết sức nỗ lực và kiên định với mục tiêu tỷ giá ổn định, có sự linh hoạt phù hợp với diễn biến thị trường tài chính quốc tế, nhất là sự biến động của đồng CNY hay lãi suất của Fed. Rõ ràng và thực tế gần đây cho thấy, với cơ chế tỷ giá cũ, giá trị VND chịu sự tác động rất lớn bởi sự lên giá của USD khi Fed tăng lãi suất và biến động của CNY - một đối tác thương mại lớn của Việt Nam (năm 2015, Việt Nam thâm hụt thương mại khoảng 3,4 tỷ USD với Trung Quốc).

Thực tế cho thấy, ngay tại thời điểm Cục Dự trữ liên bang Mỹ (Fed) tăng lãi suất từ 0% lên 0,25% (ngày 16/12/2015), tỷ giá VND so với các đồng tiền khác vẫn được NHNN nỗ lực giữ ở mức ổn định bằng các giải pháp kinh tế kết hợp với một vài biện pháp cần thiết khác như tăng cường truyền thông chính sách với liều lượng và các giải thích hợp lý.

NHNN đã kịp thời có Quyết định 2589/QĐ-NHNN ngày 17/12/2015, giá trị hiệu lực từ 18/12/2015 quy định mức lãi suất huy động tối đa đối với ngoại tệ của các tổ chức tín dụng là 0% (áp dụng cho cả khách hàng tổ chức và khách hàng cá nhân).

Theo lý thuyết, điều này có nghĩa là NHNN muốn giảm sự hấp dẫn đối với ngoại tệ nhằm hạn chế tình trạng đô la hóa, đầu cơ ngoại tệ ở Việt Nam góp phần bảo vệ hay ổn định hóa đối với VND… Nếu quan sát một số động thái liên quan đến chính sách của NHNN về lãi suất, về tín dụng (tương quan giữa nội tệ và ngoại tệ), về quản lý trạng thái ngoại tệ và quản lý vàng… cho thấy, NHNN đã và đang kiên định với chủ trương chống đô la hóa nền kinh tế; bao gồm cả chủ trương hạn chế việc các ngân hàng thương mại (NHTM) chấp nhận rủi ro quá mức.

Cũng đã có quan điểm cho rằng, thời gian qua, VND lên giá đã hạn chế sức cạnh tranh của hàng hóa Việt Nam trên trường quốc tế.

Tuy nhiên, có thể nhận thấy, nhận định này chưa thực sự thuyết phục, vì từ năm 2011 đến nay, xuất khẩu của Việt Nam vẫn tăng đáng kể; ngoài ra, vấn đề cơ cấu xuất khẩu các mặt hàng có hàm lượng công nghệ thấp hiện nay là giải thích thỏa đáng hơn cho sức cạnh tranh thấp của hàng hóa Việt Nam hơn là nguyên nhân của tỷ giá…

1.2. Đánh giá về cơ chế tỷ giá hối đoái của Việt Nam

Ngày 31/12/2015, NHNN đã ban hành Quyết định số 2730/QĐ-NHNN về việc công bố tỷ giá trung tâm của Đồng Việt Nam với Đô la Mỹ, tỷ giá tính chéo của Đồng Việt Nam với một số ngoại tệ khác. Theo cơ chế này, tỷ giá trung tâm của VND với USD do NHNN công bố hàng ngày là cơ sở để các NHTM xác định tỷ giá mua, tỷ giá bán của VND với Đô la Mỹ.

Tỷ giá trung tâm được xác định trên cơ sở tham chiếu diễn biến tỷ giá bình quân gia quyền trên thị trường ngoại tệ liên ngân hàng, diễn biến tỷ giá trên thị trường quốc tế của một số đồng tiền của các nước có quan hệ thương mại, vay, trả nợ, đầu tư lớn với Việt Nam, các cân đối kinh tế vĩ mô, tiền tệ và phù hợp với mục tiêu chính sách tiền tệ.

Cách thức điều hành tỷ giá mới cho phép tỷ giá biến động linh hoạt hàng ngày theo diễn biến cung cầu ngoại tệ trong nước, biến động trên thị trường thế giới, nhưng vẫn đảm bảo vai trò quản lý của NHNN theo định hướng điều hành chính sách tiền tệ. Như vậy, có thể nói, NHNN đã đưa ra một cơ chế tỷ giá hối đoái với sự tích hợp tổng thể các mục tiêu và lợi ích. Một câu hỏi được đặt ra là tại sao lại cơ chế tỷ giá như vậy?

Khó có một câu trả lời hoàn hảo nhưng có thể nhận thấy rằng, việc xác định cơ chế tỷ giá hối đoái cho một quốc gia cần nhiều nghiên cứu quy mô và nhà lập chính sách sẽ cố gắng tích hợp càng nhiều mục tiêu và dung hòa được càng nhiều lợi ích càng tốt. Điều này luôn là một thách thức với bất kỳ Ngân hàng Trung ương (NHTW) nào.

Tuy nhiên, có thể nhận thấy, nguyên tắc chung là cơ chế đó phải hạn chế được rủi ro cho nền kinh tế, khuyến khích nắm giữ nội tệ và duy trì vị thế của NHTW, duy trì mức cân bằng ngoại (không thâm hụt hay thặng dư cán cân thanh toán quá mức trong thời gian dài)…

Trong bối cảnh phức tạp hiện nay, việc xác định một cơ chế tỷ giá hối đoái cụ thể và phù hợp cho Việt Nam là không hề đơn giản. Dưới đây là một vài nhận xét về cơ chế tỷ giá hối đoái của Việt Nam trước 1999 và từ 1999 - 2015, trên cơ sở đó, chúng ta có thể đánh giá việc chuyển đổi cơ chế tỷ giá là phù hợp và đúng hướng.

- Cơ chế tỷ giá trước 25/2/1999: Về cơ bản, trong thời kỳ đổi mới đến 1999, cơ chế tỷ giá hối đoái của Việt Nam là rất cứng nhắc, NHNN công bố tỷ giá hối đoái hoặc lấy tỷ giá đóng cửa trên trung tâm giao dịch ngoại tệ, sau đó là tỷ giá đóng của trên thị trường liên ngân hàng của phiên gần nhất là tỷ giá trung tâm; các NHTM được phép công bố tỷ giá mua bán trong biên độ cho phép...

Tỷ giá thị trường trong thời kỳ này liên tục kịch trần và có sự khác biệt rất lớn giữa tỷ giá chính thức và thị trường bên ngoài... Tình trạng đầu cơ găm giữ ngoại tệ liên miên và NHNN đã có nhiều lần thay đổi tỷ giá trung tâm hay biên độ... đã tạo nên các cú sốc cho thị trường.

- Cơ chế tỷ giá từ 26/2/1999 đến 31/12/2015: từ 26/2/1999, NHNN đã thực hiện điều hành tỷ giá linh hoạt hơn và phù hợp với cơ chế thị trường. Theo Quyết định số 65/QĐ-NHNN ngày 26/2/1999 (và Quyết định 64) của Thống đốc NHNN, NHNN lấy tỷ giá bình quân giao dịch của phiên giao dịch gần nhất trên thị trường ngoại tệ liên ngân hàng làm tỷ giá trung tâm và công bố, các NHTM được phép yết giá mua bán USD trong phạm vi biên độ cho phép (+, - % so với tỷ giá). Lúc đầu biên độ khá hẹp “+- 1%” và đã có thời kỳ biên độ này lên “+- 7%” và sau đó, giảm xuống mức khá thấp (từ 18/8 đến nay là “+- 3%”)…

Và có thể nói, cơ chế tỷ giá đó đã tồn tại đến nay là khoảng 15 năm. Theo cơ chế tỷ giá hối đoái giai đoạn này, NHNN cũng đã điều hành tỷ giá có lên, có xuống theo cơ chế thị trường và qua đó đã phần nào khắc phục được phần nào đầu cơ giá lên như thời trước đó. Việc khống chế biên độ và các cam kết về biên độ biến động thường bị giới kinh doanh cho là gây bóp méo thị trường và vẫn có thể dẫn đến các hoạt động đầu cơ...

Dự trữ ngoại hối sụt giảm hẳn vào thời kỳ cuối 2010 và đầu năm 2011 cho thấy việc cam kết cố giữ tỷ giá cũng là bài học cần được lưu ý. NHNN Việt Nam đã phát hành khá nhiều tín phiếu: hấp thụ được USD, tăng dự trữ, hạn chế lạm phát nhưng sẽ phát sinh chi phí trả lãi… Nếu quan tâm đến dư nợ tín phiếu NHNN trong thời gian vừa qua tăng mạnh từ 2012 đến nay cùng với dự trữ ngoại hối gia tăng lên mức gần 40 tỷ USD cho phép ta bàn luận thêm về cơ chế hay điều hành tỷ giá với các chi phí của nó. Dễ dàng nhận thấy, trong gian đoạn từ năm 2011 - 2015, NHNN đã rất linh hoạt và thành công trong sử dụng tín phiếu để can thiệp chống hiệu hứng lạm phát, đồng thời duy trì được giá trị VND và tăng dự trữ ngoại hối; đây là điều mà trước năm 2011, không có được và nhất là giai đoạn 2007, dự trữ ngoại hối gia tăng lên 23 tỷ USD và sau đó là tình trạng lạm phát tương đối trầm trọng…

Trong thời kỳ NHNN có thành tích duy trì được tỷ giá ổn định, kiểm soát được lạm phát thì phần trả lãi tín phiếu của NHNN đã tăng một cách đáng kể. Cái giá này có thể được giải thích là nhiệm vụ công (kiểm soát lạm phát và ổn định tỷ giá) của NHNN đã thành công thì cũng phải trả giá chứ không hề được miễn phí như người ta lầm tưởng và điều này cũng là mặt hạn chế của cơ chế tỷ giá hối đoái trước 31/12/2015.

Về cơ chế tỷ giá hối đoái cho Việt Nam thời kỳ này, có ý kiến rằng, Việt Nam nên công bố tỷ giá dựa vào giỏ đồng tiền hơn là một đồng tiền duy nhất. Hàm ý của quan điểm này là Việt Nam nên thay đổi cơ chế tỷ giá theo hướng dựa vào nhiều đồng tiền hơn. Cơ chế dựa vào nhiều đồng tiền như vậy sẽ giảm được rủi ro khi VND chỉ dựa vào một đồng tiền duy nhất là USD. Tính hợp lý của lập luận này cần nghiên cứu chuyên sâu hơn; tuy nhiên, về mặt ngoại hối, cho thấy nhiều năm qua, thương mại cũng như dự trữ ngoại hối của Việt Nam được dựa vào USD hơn là các đồng tiền khác;…

Việc điều hành hàng ngày mà dựa vào quá nhiều đồng ngoại tệ dường như không khả thi trong thực tế. Ngoài ra, việc phụ thuộc nhiều đồng tiền hay cụ thể là đưa thêm vào đồng CNY (nước có quan hệ thương mại lớn với Việt Nam), trước mắt, là chưa nên theo cả nghĩa kinh tế và chính trị. Tóm lại, theo quan điểm lịch sử, về cơ chế điều hành trước đây thì NHNN đã rất thành công trong thời gian qua với việc duy trì cam kết và uy tín của mình. Tuy nhiên, việc vận hành cơ chế này cũng có một vài tác động không mong muốn.

Cụ thể, với cơ chế tỷ giá cũ, nếu NHNN có can thiệp ngoại hối (mua/ bán ngoại tệ), mà không có can thiệp trung hòa (sử dụng tín phiếu NHNN), chắc chắn sẽ tác động đến cung tiền (tăng/giảm) và như vậy, chính sách tiền tệ bị ảnh hưởng. Và ngược lại, khi có can thiệp ngoại hối (mua hay bán ngoại tệ), nếu NHNN muốn kiểm soát cung tiền, kiểm soát lạm phát thì NHNN sẽ tốn kém chi phí liên quan đến phát hành tín phiếu (can thiệp trung hòa, hút tiền nội tệ về trong trường hợp mua ngoại tệ vào để duy trì tỷ giá ở mức mục tiêu).

2. Một số hàm ý chính sách

Từ đầu năm 2016, NHNN đã thực hiện cơ chế tỷ giá mới với định hướng nhằm nâng cao vị thể VND, bài viết đưa ra một vài hàm ý chính sách trong trung hạn như sau: Thứ nhất, tỷ giá nên được điều hành linh hoạt hơn nữa.

Nhìn lại quá khứ, trong một chừng mực nào đó, có thể nhận thấy rằng, cơ chế tỷ giá của Việt Nam cũng đã tồn tại tương đối lâu. Trong thực tế, NHNN cũng đã phải thường xuyên thay đổi biên độ, thay đổi tỷ giá trung tâm và đặc biệt là gần đây, các cam kết về mức biến động của VND; NHNN cũng thường xuyên chịu rất nhiều sức ép của thị trường và các doanh nghiệp. Từ kinh nghiệm quá khứ, khi Việt Nam đã có lượng ngoại tệ khá lớn và mức độ hội nhập quốc tế cũng khá sâu, rộng với, mức độ kinh tế thị trường ở Việt Nam đã và đang được nâng cao... thì việc VND được điều hành linh hoạt hơn nữa từ năm 2016 và những năm tiếp theo với tầm nhìn cụ thể đến năm 2020, hay 2030. Thứ hai, cần tập trung các giải pháp chống đầu cơ ngoại tệ, gắn với các giải pháp chống đô la hóa, vàng hóa nền kinh tế.

Từ 2016, với cơ chế tỷ giá mới, kỳ vọng sẽ không còn đầu cơ, làm giá với VND, tuy nhiên, kinh nghiệm những năm qua cho thấy, VND có thời gian mất giá có liên quan đến đầu cơ của thị trường (diễn biến tỷ giá kịch trần trong một số giai đoạn rõ ràng là phản ánh kỳ vọng của thị trường và hành vi đầu cơ của thị trường, không loại trừ chính một số ngân hàng lớn). Ngoài ra, thực tế chống đô la hóa, chống vàng hóa thời gian qua (chống găm giữ đầu cơ ngoài tệ) đã góp phần ổn định VND. Do vậy, NHNN nên tiếp tục kiên định với giải pháp chống đô la hóa bằng giải pháp kinh tế như đưa lãi suất huy động tiền gửi ngoại tệ xuống mức 0% hay kể cả áp dụng lãi suất âm; thắt chặt hơn nữa trạng thái ngoại tệ nhằm ngăn chặn các NHTM găm giữ ngoại tệ; NHNN có thể chủ động và khẳng định vai trò là người tạo lập thị trường về các công cụ phòng tránh rủi ro hối đoái...

Hạn chế việc nhập khẩu vàng quá mức cần được chú trọng: Thống đốc NHNN đã khẳng định, vàng không phải là hàng thiết yếu; và nhập khẩu vàng dẫn đến giảm dự trữ ngoại hối lại gây hiệu ứng mất giá VND và tạo nên vòng xoáy. Về lý thuyết, có thể phỏng đoán rằng, vàng hóa nền kinh tế có thể làm tăng thêm danh mục tài sản lựa chọn đầu tư hoặc nắm giữ cho dân chúng, điều này có thể dẫn đến lấn át VND... Thứ ba, NHNN không nên tuyên bố cam kết giữ VND. Theo cơ chế tỷ giá mới, theo Quyết định số 2730/QĐ-NHNN ngày 31/12/2015 cho phép tỷ giá biến động linh hoạt hàng ngày theo diễn biến cung cầu ngoại tệ trong nước, biến động trên thị trường thế giới, nhưng vẫn đảm bảo vai trò quản lý của NHNN theo định hướng điều hành chính sách tiền tệ. Đó là hướng phù hợp và cần được đảm bảo lâu dài và bền vững rằng NHNN không đưa ra lời hứa cứng nhắc về cam kết cố định hay mức mất giá bao nhiêu như trước đây nhằm hạn chế các can thiệp tốn kém dữ trữ ngoại hối hay các đầu cơ tiền tệ.

Việc điều hành kiên định nguyên tắc này sẽ đảm bảo định hướng VND đến cơ chế linh hoạt hơn và chống đầu cơ, thay vào đó, NHNN có thể mua bán ngoại tệ trên thị trường theo mục tiêu trung hạn và là người dẫn dắt thị trường. Thứ tư, cần hạn chế các tác động tỷ giá từ NSNN. Theo nguyên tắc điều hành tỷ giá mới được thực hiện từ 2016, diễn biến tỷ giá cũng được tham chiếu các cân đối kinh tế vĩ mô, tiền tệ... điều này hàm ý rằng, việc mất cân đối NSNN sẽ tác động đến tỷ giá hối đoái của VND trên thị trường. Trên góc độ lý thuyết, khi NSNN thâm hụt quá mức sẽ dẫn đến hiệu ứng lãi suất tăng và VND lên giá; việc NSNN huy động từ nước ngoài để bù đắp thâm hụt ngân sách, khi cần ngoại tệ để trả nợ, sẽ làm VND mất giá (NSNN dùng VND để mua ngoại tệ để trả nợ khi đến hạn). Khi đó, chi phí nợ công cũng tăng hơn dự tính hiện nay.

Hay nói cách khác, những năm qua, tình trạng mất cân bằng ngoại chính là do mất cân bằng ngân sách và mất cân bằng này đã gây ra các hiệu ứng đến chính sách tiền tệ (Đào Minh Tú và Lê Văn Hinh, 2015). Thứ năm, cần tăng cường năng lực cạnh tranh của hàng hóa xuất khẩu Việt Nam bằng giải pháp tăng năng suất...

Thời gian qua, thị trường thường kỳ vọng vào việc hạ giá VND (phá giá) để kích thích xuất khẩu. Tuy nhiên, rõ ràng cách thức này dường như không phù hợp cho thương mại Việt Nam khi cơ cấu hàng xuất khẩu chủ yếu là hàng sơ chế, tài nguyên thô và hàng nông, thủy sản...

Do đó, thay vì chủ trương phá giá nội tệ, Việt Nam nên có các giải pháp tăng cường năng lực cạnh tranh của Việt Nam bằng các giải pháp tổng thể (như tăng giá trị gia tăng, hạn chế xuất hàng thô, sơ chế; thay đổi cơ cấu hàng xuất khẩu theo hướng gia tăng sản phẩm có hàm lượng khoa học công nghệ cao, sản phẩm tinh chế, hạn chế xuất khẩu sản phẩm nguyên liệu thô, sản phẩm sơ chế... hoặc dựa quá nhiều vào hay kỳ vọng vào việc phá giá VND để khuyến khích xuất khẩu như thời gian vừa qua). Điều này sẽ góp phần tăng trưởng xuất khẩu bền vững và thực chất hơn và tránh được tâm lý ỷ lại, đòi hỏi phá giá VND. Trong điều kiện đó, các doanh nghiệp trong nước cũng phải được giác ngộ để tăng cường khả năng thích ứng và trang bị năng lực về quản lý rủi ro tỷ giá.

3. Tài liệu tham khảo chính sách tỷ giá hối đoán của Việt Nam

1. ADB, 2015: Thị trường trái phiếu Châu Á (Website).

2. Chính phủ 2015: Báo cáo của Chính phủ tại Kỳ họp thứ 10 Quốc hội khóa 13.

3. Đào Minh Tú và Lê Văn Hinh, 2015: “Mất cân bằng kinh tế: Mô hình, chính sách điều chỉnh và hàm ý chính sách cho Việt Nam” Tạp chí Nghiên cứu kinh tế số 11 (450) tháng 11/2015.

4. GSO: Tổng Cục thống kê Việt Nam ( dữ liệu trên Website);

5. IMF: Dữ liệu online trang IFS.

6. Nguyễn Thị Thu Hằng và cộng sự, 2010: “Lựa chọn chính sách tỷ giá trong bối cảnh phục hồi kinh tế” Trung tâm Nghiên cứu Kinh tế và Chính sách,Trường Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội, 2010; các tác giả Nguyễn Thị Thu Hằng, Đinh Tuấn Minh,Tô Trung Thành, Lê Hồng Giang, Phạm Văn Hà.

7. NHNN, 2015: Quyết định 2589/QĐ-NHNN ngày 17/12/2015.

8. NHNN, 2015: Trang Web NHNN.

9. Vũ Quốc Huy và cộng sự, 2011: “Exchange Rate in Viet Nam during 2000-2011:Determination, Misalignment, Impact on Exports and Policy Dimensions” Tác giả Vũ Quốc Huy, Vũ Phan Hải Đăng và Nguyễn Thị Thu Hằng , UNDP và Ủy Ban kinh tế của quốc Hội Việt Nam, Hà nội 6/2011.

10. WB, 2015: “Báo cáo kinh tế cập nhật” 6 tháng đầu năm và cả năm 2015.

11. WB, các năm: Báo cáo phát triển Việt Nam (Báo cáo tại hội nghị các nhà tài trợ, báo cáo tại Hội nghị đối tác phát triển) các năm.